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企业破产过程中土地使用权存疑问题的探讨

作者:上海市破产管理人协会公众号 时间:2021-08-12 阅读次数:310 次 来自:上海市破产管理人协会公众号

企业破产过程中土地使用权存疑问题的探讨

上海道朋律师事务所 周郁生

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摘要:本文以实际案例为背景,就破产清算过程中破产企业未经登记的土地使用权处置问题进行浅析,并就此提出笔者的思考及建议。

关键词:僵尸企业;土地使用权

近年来,受宏观经济形势及疫情等因素影响,破产企业的数量呈逐年上升的趋势。2016年9月23日通过的《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》②中明晰了《破产法》在僵尸企业治理中的核心地位,在此大环境下,不少早已符合破产条件的“僵尸企业”亦逐渐开始通过破产程序达到其退出市场之目的。实操中,“僵尸企业”多有高负债、多纠纷、无人管理等特点。然而,有部分“僵尸企业”在对外大量负债的情况下,其名下仍有土地及地上房屋等大额资产由于历史遗留原因未予以处置。本文中,笔者将以实际案例为背景,就破产清算过程中,破产企业未经登记的土地使用权的处置问题进行浅析,并就此提出笔者的思考及建议。

一、从“A公司破产纠纷”切入,破产企业未经登记资产的处置僵局

笔者在处理某一“僵尸企业”A公司破产纠纷过程中,因该公司实际使用土地因系某爱国人士赠与且时间较为久远,故该地块存在着虽有政府征地批文却未实际对该地块性质及用途进行确定并办理相关许可证的历史遗留问题。同时,该地块上建造的地上建筑物也仅有开工时的“打桩证”而从未办理相关不动产产权登记。

现A公司因企业内部结构调整等原因向法院申请强制清算,在清算过程中发现该企业存在资不抵债的情况,故转为破产程序。A公司在资产清理过程中发现:(1)其对外有大量债务未予以清偿;(2)其名下资产仅有该地块及地上建筑物;(3)该地上建筑物存在实际使用人。

鉴于上述情况,A公司的破产程序陷入了以下三方面的僵局:

(1)因该公司未就该地块及地上建筑物办理过相关许可证,故该地块无法通过拍卖等方式进行处置后清偿对外债务;

(2)拟通过确认之诉实现确认A公司为该地块实际使用权人之目的,却因无适格的被告而无法启动诉讼程序;

(3)因无相关证据证明A公司系该地块使用权人及建筑物所有权人,故亦无法通过排除妨害之民事诉讼或侵占罪之刑事诉讼的方式清退建筑物内实际使用人。

二、我国土地使用权的基本特征

笔者认为,上述案例中导致僵局的核心原因系该地块土地权属存疑所致,故本段中将对我国土地使用权的概念及来源进行梳理。

根据《土地管理法》之规定,我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制③。国有土地和集体所有的土地虽不得侵占、买卖或非法转让,但土地的使用权可依法转让。

根据前述解释,破产土地使用权需具备的特征为:(1)主体特定。即在清算组处分破产财产以前,土地使用权只属于破产企业;(2)来源合法。破产企业原来赖以生存发展的土地使用权不论是以何种方式取得,都应是根据法律规定拥有土地使用权证;(3)财产有偿。土地使用权作为破产财产的重要组成部分,其价值在破产企业生存时和破产后均会以不同形式体现出来;(4)程序规范。企业取得土地使用权的程序是经过申请、审核、批准、发证,而要取得破产企业的土地使用权,不仅要遵循企业破产法规定的程序,还必须经过资产评估程序、审核确认程序、成交价和议价程序、土地使用权转移登记等一系列程序。④

  三、我国关于国有土地使用权的处置方式

我国城镇国有土地使用权分为划拨用地以及出让用地,其中,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定,破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产,在企业破产时,有关人民政府可以予以收回,并依法处置。⑤本文中关划拨用地处置方面将不予以赘述。

而对于出让用地的转让方式,一般分为拍卖转让、协议转让以及招标转让三种方式。其中拍卖转让,主要是指通过社会公开竞争有偿转让破产企业土地使用权的一种方式;协议转让,主要是指将土地使用权通过双方缔约的方式转让给对地上建筑或构筑物进行抵押的债权人。为保证债权人因抵押权对地上建筑物优先受偿时土地使用权随之同时转让,故管理人及债权人可对土地使用权进行评估并协商确定最终转让价格;招标转让,是指在无抵押的土地使用权处置中,全体债权人采取竞价的方式进行比价,取价格合适者转让。

四、我国对土地有关争议的处理方式

上段所述的土地使用权转让方式一般适用于土地使用权权属明确的企业,然而在部分破产企业不动产权属存疑的案例中,利害关系人之间的纠纷往往较为繁杂且容易陷入确认权利的僵局。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》对该类争议分为土地权属争议以及其他土地相关争议两种。其中,土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属不明确而发生的争议;而其他土地相关争议是指土地使用权依法登记后,对土地登记有异议的主体提出的相关争议。笔者对前述两种争议相关具体处理方式做如下整理:

  (一)对经登记的土地权利纠纷处理方式

根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”⑥

可以看出,经登记的土地权利纠纷以“人民政府处理前置”为原则(部分法院对直接提起行政诉讼亦受理),只有当利害关系人对人民政府的处理决定不服的,方可向人民法院起诉请求确认。由于该类型土地纠纷与本文探讨的情况不相一致,故在此不加以赘述。

(二)对未经登记的土地权属纠纷处理方式

《中华人民共和国土地管理法》第十四条虽未明确规定土地权属纠纷的处理顺序,但实践中多数法院对直接起诉的主体,以该类型案件应由人民政府处理前置为由裁定不予受理。例如,【(2010)浙民终字第38号】⑦案件中,法院认为部分理由为:“由于讼争的育英菜场房屋尚未办理产权登记,无从知晓该讼争房屋的实际土地使用人.....,土地使用权争议应由人民政府进行处理,故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”;【(2015)豫法民提字第00401号】⑧案件中,法院认为部分理由为:“永城二建公司自认双方争议地块所在的该宗土地未办理土地使用权证书,其仅持有土地管理部门办法的《建设用地批准书》,且双方对涉案土地是划拨土地还是出让土地存在争议,故应认定涉案土地的使用权处于未确定的状态。...本案所涉土地争议应由当事人协商解决,协商不成则应由人民政府处理,而不应由人民法院受理。”

  五、对破产企业资产处置僵局的思考及建议

根据上述整理可以得出,现阶段破产程序对于土地使用权权属存疑的处理方式大多以“人民政府处理前置”为原则。然而,实践中由于政府自身职能边界不清晰、政府部门与司法部门衔接不紧密、权利确认过程拖沓低效、管理人处置方向偏差等多种原因,往往会导致存在该类型纠纷的破产企业陷入无法及时推进破产、无法及时退市的僵局。

笔者认为,加快推动此类问题解决的关键点在于是否可以通过法定途径确认不动产所有权并办理相关登记手续。就此,笔者对于上述僵局提出以下三点建议:

(一)国家立法层面

国家立法层面关于破产法立法层面的程序始终是破产法架构的中心内容,故程序架构科学与否必然直接关系到司法裁判程序的效率与质量。⑨就此,笔者建议建立“确认未经登记土地相关权利效力”的特别程序。通过审判层面对土地权利归属进行认定,以有效推进大量因权属问题导致无法破产的僵尸企业和谐、有效的退出市场。

(二)行政管理层面

建议强化政府部门的行政执法与法院司法裁判行为的协同化。以司法裁判为中心,行政执法部门共同推进,⑩查明未办理相关证照的历史原因,充分论证权利归属,在资产登记阶段以及后续注销阶段积极跟进。

(三)管理人层面

建议加强管理人、法院与债权人间关于“提高破产程序效率”的协同化。“效率,是改革和发展的关键”?,破产企业在法治化进程中必须注重效率问题。实践中,破产企业资产处置僵局的情况往往会体现为:管理人及债权人在未对资产权属问题厘清之前,耗费大量的人力物力以涤除破产企业的其他债务问题。以A公司破产纠纷为例,管理人及债权人在未解决土地使用权及地上建筑物归属问题前,一味通过多种途径对建筑物内实际使用人进行清场,而忽视了“主张权利”的前提是“拥有权利”,往往得到的结果为,破产企业可分配的资产并未通过实际使用人成功清退而增加。

鉴于此,笔者认为:在处理部分因土地权属等问题未明确的企业破产程序时,人民法院以及管理人应发挥推进指导作用。在权属确认的过程,通过多种途径及方法保护全体债权人的合法利益,在优化营商环境的同时维护社会稳定和谐的发展。

①周郁生:上海道朋律师事务所 主任

②《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》,国发〔2016〕54号。

③《中华人民共和国土地管理法》,2020年01月01日实施,第二条。

④河北宏策律师事务所:“《关于企业破产过程中土地使用权问题的探讨》”,网址https://mp.weixin.qq.com/s/6TmrnooObL_t7gOiaVhTKQ

⑤《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,1990年5月19日实施,第四十七条

⑥《中华人民共和国土地管理法》,2020年01月01日实施,第十四条。

⑦浙江省高级人民法院,(2010)浙民终字第38号

⑧河南省高级人民法院,(2015)豫法民提字第00401号

⑨赵文、王嘉伟:“僵尸企业治理法治化保障研究 ———以破产法及其实施机制的完善为研究路径 ”,载《河北法学》第35卷第2期。

⑩赵文、王嘉伟:“僵尸企业治理法治化保障研究 ———以破产法及其实施机制的完善为研究路径 ”,载《河北法学》第35卷第2期。

?徐从才. 中国市场化改革的路径依赖与路径选择[J]南京经济学院学报,1998,( 6): 2.

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