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府院联动解决破产职工安置的实践与探索

作者: 时间:2021-04-21 阅读次数:1202 次 来自:破产法实务

 附院联动解决破产职工安置的实践与探索

作者  |  王治超

重庆海川企业清算有限公司 

来源  |  作者投稿《破产法实务》公众号 

摘要:职工安置问题涉及面广,稍有不慎,极易引发社会矛盾。自2006年《破产法》实施后,由于缺乏相关配套制度,导致不能以市场化方式妥善解决好职工安置问题。通过府院联动机制,实现行政与司法协调配合,才能解决现阶段的职工安置困境。各地在应用府院联动机制解决破产问题的过程中,积极探索了职工安置的新路径,并积累了宝贵经验,例如:设立职工欠薪垫付保障金,要求债务人核心资产买受人解决原职工再就业,协调担保权人让渡利益支付职工债权等,值得我们学习借鉴。 

关键词:破产;府院联动;职工安置;欠薪保障金 

由于市场化破产配套制度缺位,我国现阶段主要通过各地府院联动机制处理职工安置问题,在此过程中形成了许多有益的经验,值得推广学习。笔者对各地处理职工问题的经验进行了梳理,并就其中的亮点之处进行了介绍,以期增进对职工安置问题的理解。 

一、破产程序中的职工安置 

(一)职工问题在企业破产中的重要性 

自我国经济进入新常态以来,通过市场化方式化解过剩产能成为各方共识,加之营商环境评估体系中将“办理破产”列为核心指标,破产制度的重要性日益突出。职工问题曾是《破产法》最为核心的议题之一,一度影响了《破产法》立法进程,[ 陈夏红:《从核心到边缘:中国破产法进化中的职工问题(1986-2016) 》,载《甘肃政法学院学报》2016年04期。]如若不能妥善处理好职工安置的工作,则极易引发矛盾,造成社会维稳困局。 

(二)《破产法》对职工的特殊保护 

《破产法》为破产企业职工合法利益,设置了一系列措施,具体如下:[ 曹士兵:《新<破产法>职工权益保障机制系统解读》,载《法律适用》2007年第6期。] 

1.破产申请与受理阶段 

《破产法》要求债务人在申请破产时,就要制定出职工安置预案并报告工资和社保费用的缴纳情况。[ 《中华人民共和国企业破产法》第八条。]对于法院受理债权人申请破产的案件,《破产法》要求债务人在法定期限内提交职工工资支付和社保费用缴纳情况的报告;若债务人拒绝提交或提交虚假的职工工资支付和社保费用缴纳的情况报告,则法院可对债务人的直接责任人员进行罚款。[ 《中华人民共和国企业破产法》第十一条、一百二十七条。] 

2.债权申报与审查阶段 

进入破产程序后,需要对职工债权进行认定。在《破产法》中,职工债权一般指的是“债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠应划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”[ 《中华人民共和国企业破产法》第五十八条、一百一十三条。]除此之外,由第三方代债务人垫付的职工债权以及债务人欠缴的住房公积金,一般也参照职工债权性质进行认定并予以清偿。[ 最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》(法〔2018〕53号)第27条。] 

对于职工债权,《破产法》规定该类债权不必申报,直接由管理人审查后列出债权清单并进行公示。如果职工对清单上记载的债权有异议的,可要求管理人予以更正;若管理人不进行更正的,职工可提起债权异议诉讼。[ 《中华人民共和国企业破产法》第四十八条。] 

3.债权人会议参与与表决阶段 

当召开债权人会议时,《破产法》规定职工代表必须参会,对赋予职工代表对有关事项发表意见的权利;若债权人会议决定设立债权人委员会的,则其中必须要包含一名职工代表。[ 《中华人民共和国企业破产法》第五十九条、六十七条。] 

职工在债权人会议期间可行使表决权。在对重整计划草案进行表决时,《破产法》特别规定职工债权单独设置一组进行表决,如果重整计划草案始终未被职工债权组表决通过,除法院强制批准外,债务人将由重整转为清算程序。[ 《中华人民共和国企业破产法》第八十二条、第八十八条。] 

4.债权清偿阶段 

在破产清算程序中,《破产法》将职工债权清偿顺位劣后于破产费用和共益债权,优先于税款债权和普通债权。重整与和解程序虽未规定债权的清偿顺位,但一般也参照破产清算程序的规定,将职工债权的清偿顺位排在破产费用和共益债权之后,税款债权和普通债权及劣后债权之前。 

(三)破产实践中对职工安置的不足之处 

不难看出,《破产法》主要对职工债权的认定与清偿顺位等方面内容进行了规制,然而实务中职工安置最核心问题却是:偿债资金从何处来,企业职工到何处去。[ 陈夏红:《从核心到边缘:中国破产法进化中的职工问题(1986-2016) 》,载《甘肃政法学院学报》2016年04期。] 

1.缺乏偿债资金 

(1)无法清偿或足额清偿职工债权 

当债务人进入破产清算时,其资产价值往往较低甚至“无产可破”,无法支付破产费用和共益债务,更遑论清偿职工债权。即使有部分重要资产,也该资产上存在担保物权,导致实际可供清偿职工债权的资金不足或为零。 

(2)无人愿意垫付职工债权 

法院虽已规定第三方代债务人垫付职工债权可参照职工债权性质进行清偿,但在债务人已进入破产程序后,即使其未来有充足资金来清偿职工债权,因其信用已破产,无人愿意为其垫资,导致职工维稳问题激化,影响破产程序顺利推动。 

2.职工难以继续就业 

破产程序中,对职工的保障不仅要使其获得优先清偿,也要使其以后能够继续就业。在对僵尸企业,尤其是对国有企业进行破产清算时,由于涉及的职工人数众多,历史关系极其复杂,不能简单地采取“一刀切”的方式解除全部职工的劳动合同。有学者指出,即使在重整程序中,重整程序的控制人(投资人和管理人)也会出于利益考量,会减少企业重整成本,进而随意与职工解除劳动合同,侵害职工的就业优先权。[ 韦忠语:《论破产重整中职工劳动权益的保护》载《中国劳动》2017年05期。] 

二、府院联动机制助力解决职工安置问题 

(一)府院联动机制的内涵 

府院联动机制,官方无明确定义,其具体含义为,政府及相关部门单位与法院在破产程序中建立有效的协调机制,统一解决企业破产时遇到的疑难问题。[ 张炜颀,季园琴:《企业破产案件中司法与行政协调配合机制的构建研究》,载微信公众号“破产法实务”,2019年11月24日。] 

最高人民法院于2018年3月4日发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》(法〔2018〕53号)将“政府与法院协调”列为需要进一步完善的四项破产审判工作机制之一。国家发展改革委等11部委发布的《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》(发改财金〔2018〕1756号)就强调“建立政府法院协调机制”。国家发展改革委、最高人民法院等13部委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》(发改财金〔2019〕1104号)第四部分“完善破产法律制度”中提出,鼓励各地建立常态化的司法与行政协调机制,依法发挥政府作用,协调解决破产程序中涉及的社会维稳等问题。 

近日,最高人民法院、国家发展改革委发布的《关于完善企业破产配套制度保障管理人依法履职进一步优化营商环境的意见(征求意见稿)》中第二部分“基本原则”中就指出,要注重保护企业职工权益,进一步健全破产企业职工权益保护机制,多措并举做好职工劳动关系处理和就业安置服务工作。 

(二)府院联动机制解决职工安置的法理正当性 

在2006年《破产法》实施前,我国主要通过政府主导的“政策性破产”方式解决职工安置问题。[ 陈夏红:《从核心到边缘:中国破产法进化中的职工问题(1986-2016) 》,载《甘肃政法学院学报》2016年04期。]《破产法》实施后,我国转向由法院主导的以市场化方式解决破产相关问题。但此后,法院受理的破产案件数量一度不升反降[ 李曙光:《破产法、僵尸企业与供给侧改革》,载微信公众号“破产法快讯”,2016年2月26日。],阻碍了破产制度发挥应有的市场出清作用,究其原因是缺乏市场化破产的相关配套制度。[ 王欣新:《府院联动机制与破产案件审理》,载《人民法院报》2018年2月7日第007版。] 

在破产法实践中,不仅会涉及债权认定、债务清偿等单纯法律问题,还会涉及企业职工安置、税务清缴、信用修复、工商注销、土地规划调整等衍生问题,这就需要政府及相关部门进行协调与支持。因而,在实现完全市场化破产之前,尚需政府来协调解决企业破产相关衍生问题,而这种协调解决方式就是府院联动机制。[ 王欣新:《府院联动机制与破产案件审理》,载《人民法院报》2018年2月7日第007版。张炜颀,季园琴:《企业破产案件中司法与行政协调配合机制的构建研究》,载微信公众号“破产法实务”,2019年11月24日。]随着2015年中央经济工作会议提出“要依法为实施市场化破产程序创造条件”,以及各地府院联动机制的建立,破产案件的受理数量逐年上升,案件的审理效率也稳步提高。[ 覃开艳:《破产处置工作府院联动机制建设的困境与破解》,载微信公众号“中国破产法论坛”,2020年9月9日。] 

三、各地应用府院联动机制解决职工安置的实践探索 

笔者搜集整理近年来公开的有关职工安置的新闻报道及破产典型案例,总结了各地法院通过府院联动机制解决职工安置问题的的处置经验,以供读者参考: 

(一)法院引导职工及时申请企业破产 

由于职工债权的特殊性,法院如在审判、执行程序中发现职工权益无法得到有效保护,可引导职工申请债务人进入破产程序,以保障职工债权得到公平清偿。例如,在“岳阳市军阳商贸有限公司破产清算案”[ 湖南法院破产案件典型案例(2016)之四。]中,职工们在追讨工资无果后向法院提起诉讼,法院受案后查明,企业全部资产已被多家法院查封、冻结,没有可供执行的财产,法院便依职权向职工债权人释明,只有走破产清算程序才有希望拿回被拖欠工资。后,职工向法院提起对企业的破产清算申请并被法院裁定受理。进入破产程序后,法院将安抚企业职工情绪作为办案重点,做好相关维稳工作,同时在区委区政府的支持下完成资产变卖工作,及时向职工清偿了被拖欠的工资。 

(二)参与评选投资人 

重整程序中的投资人招募工作一般由管理人主导,职工由于信息不对称,无法及时掌握投资人的信息,难以评判职工的合法权益能否得到有效保障。因而,有必要让职工参与到投资人的招募与选拔过程中。例如,在“厦门中盛粮油集团有限公司、厦门盛洲植物油有限公司破产重整案”[ 福建厦门中院破产审判十大典型案例(2016-2020)之三。]中,两家企业职工达两百多人,一旦重整失败,极易引发社会不稳定因素。法院在审理中,积极协调债务人继续生产经营,向职工正常发放工资及福利待遇;在重整投资人的招募及评选程序中,让职工代表进入评选小组,并设定职工安置方案可行性评价指标,确保职工基本权益不受破产影响。

 (三)协调核心资产买受人解决职工再就业问题 

职工除需获得破产债权清偿外,更为重要的是解决再就业的问题,部分地区探索应用府院联动机制协调核心资产买受人帮助解决该难题。例如,在“山东新泰联合化工有限公司破产清算案”中[ 山东省10大破产典型案例(2019)之十。],法院基于债务人具有完整的生产能力、技术能力和经营场所,具备继续生产、招商引资的条件和基础,以及企业一百七十余名职工再就业的考虑,指导管理人采取在公司持续经营的状态下,将债务人的有效资产附加在岗职工的就业及相关权益整体打包,公开拍卖,最终通过“破产不停产”的方式,解决了职工安置问题。 

再例如,在“浙江南方石化工业有限公司等三家公司破产清算案”[ 浙江法院 2019年破产审判十大典型案例之二。]中,采取了“破产不停产、招商引资”的方案,由政府通过招商引资方式洽谈破产财产买受人,并要求破产财产买受人以不低于原工作待遇的方式接受员工,使得债务人的大部分员工得以留任,一线员工全部获得安置。 

(四)增加偿债资金渠道 

制约职工安置的一个重大难题就是缺乏安置资金,各地充分应用行政、司法、商业等多种方式,扩展了偿债资金的来源渠道。 

1.设立欠薪保障金制度 

上海和深圳分别设立了欠薪保障金垫付制度。根据《上海市高级人民法院、上海市人力资源和社会保障局关于企业破产欠薪保障金垫付和追偿的会商纪要》(沪高法〔2019〕764号)规定,法院在审理破产案件中发现债务人无力支付欠薪的,可以要求管理人向对应的人社局申请办理垫付欠薪事项,并由法院向人社局出具书面公函和企业欠薪明细表。 

根据深圳市人力资源和社会保障局《深圳经济特区欠薪保障条例》(2019年修正)规定,用人单位发生欠薪且有被法院依法受理破产申请的,员工可以向对应的区人力资源部门提出欠薪垫付申请。 

上述有关主管部门垫付的欠薪范围包括债务人拖欠的职工工资以及经济补偿金。同时也对垫付额度进行了限制,欠薪月数不超过六个月的,垫付欠薪按照实际欠薪月数计算;超过六个月的,按照最后的六个月计算。 

2.要求重整投资人缴纳专项的职工安置保证金 

在“深圳新都酒店股份有限公司破产重整案”[ 深圳市中级人民法院关于依法审理破产案件推进供给侧结构性改革的典型案例(2017)之一。]中,为充分保障员工利益,对债务人普通职工实行原岗、原薪、原聘,在拟订重整计划和确定重整投资人时,明确要求投资人为可能发生的职工工失业安置问题缴纳2000万元的专项保证金,确保职工权益不受损。 

3.以土地收储后再次出让的增值款来安置职工 

对于一些进行破产清算的改制企业来说,其主要的资产就是企业所占有的国有划拨工业用地。部分地区借鉴以往“政策性破产”中以不动产处置款优先清偿职工债权的思路,由政府协调各部门,对改制企业的土地进行收储,再改变土地性质再次出让,并从该土地出让的增值部分中拿出一部分款项作为企业职工安置的专项基金,以妥善解决职工安置的问题。[ 吴修新、韩蕾:《对破产审判府院联动机制的思考与实践》,载微信公众号“徐州审判”,2020年4月17日。] 

4.协调有财产担保债权人让渡利益给职工 

实践中,经常会出现债务人所有的财产处置款在清偿担保物权后不足以或无法支付职工债权的情况,从而引起职工与有财产担保债权人之间的矛盾。此时,需要发挥府院联动机制来协调有财产担保债权与职工债权之间的利益平衡,由有财产担保债权人主动让渡自身利益,以增加职工债权人的受偿金额。 

例如,在“重庆巨癸实业有限公司破产清算案”[ 重庆市九龙坡区人民法院破产审判十大典型案例(2016~2019年)之九。]中,法院和管理人通过职工的提供的线索找到债务人存放在他处的一辆重型专业作业车(该物上存在抵押权),并该物进行了拍卖,但该破产财产处置款不足以清偿抵押权,职工债权等其他债权都将无法受偿。法院认为,该破产财产是由职工发现并经过了多日看管,若将全部处置款用于清偿抵押债权而职工债权无所受偿,这会使职工感到不公平进而引发社会维稳问题。经各方协调沟通,最终抵押权人同意从处置款中拿出一部分款项用于清偿职工债权,维护职工的基本生存权利,实现了法律效果和社会效果的有机统一。[ 类似的案例还有“铅山县天江纸业有限公司破产清算案”,江西高院破产审判工作十大典型案例之七。] 

结语 

职工安置是破产程序中的重要问题,由于涉及到劳动者权益保护及社会稳定,处理该问题时不仅要考虑法律效果,还要考虑相关的社会效果与政治效果,以保障职工的生存权与发展权。因现行破产法配套措施尚未完善,通过府院联动机制解决职工安置问题,能较好的平衡各方利益关系,实现社会的和谐发展。

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