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“沃伦议案”对中国个人破产立法的启示

作者:申林平 时间:2021-01-08 阅读次数:104 次 来自:财新网

近年来,中国破产法学者和实务界人士对《企业破产法》修改的呼声越来越高。全国人大常委会法工委发言人也于2020年12月21日表示,2021年度立法工作计划已经十三届全国人大常委会第78次委员长会议原则通过,2021年预安排的重点立法工作将包括对企业破产法等法律的修改。与此同时,中国个人破产制度的探索、构建与实施也在稳步推进中。《深圳经济特区个人破产条例》(以下简称为“深圳条例”)的通过意味着中国个人破产制度在地方上的首次确立,是中国个人破产立法的首次尝试,也是建立全国统一的个人破产制度的起点。为构建个人破产法律制度并促进中国《企业破产法》修订工作的科学性,对域外立法经验与实践的参考与借鉴是必不可少的,其中就包括对美国个人破产制度的研究。2020年12月9日美国著名破产法学者、参议院议员伊丽莎白· 沃伦(Elizabeth Warren)联合参众两院的有关国会议员公布了《2020年消费者破产改革议案》(Consumer Bankruptcy Reform Act of 2020,后文简称为“沃伦议案”),而对“沃伦议案”的研讨,将有利于放眼全球及时把握个人破产制度比较法的发展动态,从而为中国个人破产制度的科学立法做出有益探索。

一、美国消费者破产制度与“沃伦议案”

(一)美国现行消费者破产制度

根据现行《美国破产法典》的规定,在一定负债规模内的拥有固定收入的自然人可以选择根据第13章或者第7章申请破产。若债务人意图保留资产,则可选择根据第13章申请破产并制定还款计划从而以未来的可支配收入在一定期间内进行还款,当还款计划执行完毕后,债务人即获得免责;若债务人意图保留未来收入,则可选择根据第7章申请破产并清算现有的除豁免财产外的资产以清偿债务,在这种情况下债务人无需在未来以收入继续还款。

在2005年以前,即使债务人有充足的偿债能力,其也可以自由在第7章与第13章间进行选择,通过清算制度,债务人在保留豁免财产的情况下往往已经无产可破,因此导致债权人几乎一无所获而债务人却得以保留豁免财产以及未来的收入的局面。针对这种现状,2005年美国国会通过了《2005年破产滥用预防及消费者保护法案》(Bankruptcy abuse prevention and consumer protection act of 2005,后文简称为“2005年法案”)以回应银行等金融机构对破产法改革的愿望并避免消费者对第7章清算制度的滥用。从理论上说,这项法案能够防止破产滥用并通过强制有清偿能力的自然人根据第13章申请破产并以其未来收入清偿债务从而保护债权人的利益,但事实上其严苛的免责制度、繁杂的文件要求、信用咨询要求、高昂的费用成本等却增加了第13章案件中债务人的负担。

自1978年以来,《美国破产法典》已走过四十多年,而上一次重大修正案“2005年法案”距今也近十五年。正如美国破产学会在2019年发布的《美国破产学会消费者破产委员会最终报告》(Final Report Of The ABI Commission On Consumer Bankruptcy)中写道,美国破产法的变化来得很慢,但美国社会的变化却来得很快。在该报告中引用的美联储和人口普查的数据显示,从1978年起,此后40年内美国人口增长了46%,经通货膨胀调整后,抵押贷款债务增长了238%,而消费信贷增长了256%。这意味着,“2005年法案”的弊端、美国社会的巨大变化包括今年新冠疫情的冲击,都对美国破产法尤其是美国消费者破产制度的再次改革提出了要求,这也是美国破产法学界与实务界所正在思考的。在这个背景下,“沃伦议案”应运而生,以期对美国个人破产制度作出根本性变革。

(二)“沃伦议案”的主要内容

“沃伦议案”的宗旨在于将消费者破产制度现代化,简化家庭和个人适用破产制度的程序并降低成本,从而使得家庭和个人更容易借助破产制度获得全新的开始(Fresh Start)。细化来说,主要有五个目标:简化破产程序、保障债务人生活、解决种族及性别差异问题、防止富人滥用破产以及对不法收债行为的责任追究。

“沃伦议案”对《美国破产法典》所确立的消费者破产制度的彻底性变革体现在对制度架构的改革,即创设全新的第10章的内容以取代现行的第7章及第13章的双轨制度。具体来说,废除第13章并取消第7章对自然人债务人的适用,在规定的负债规模内的自然人仅能根据第10章提出破产申请,而超出该负债规模的自然人则应适用第11章的规定,但符合相应条件的家庭农场主或渔业主也可适用第12章的规定。就第10章而言,其重点内容主要有以下各项:

1、还款计划、住宅计划以及财产计划

在“沃伦议案”所提出的第10章内容中,共规定有三种计划,即仅就无担保债权作有规定的还款计划(Repayment Plan),仅就由债务人的主要住宅(Principal Residence)所担保的债权作有规定的住宅计划(Residence Plan),以及仅就除债务人主要住宅外的财产所担保的债权作有规定的财产计划(Property Plan)。债务人可提交一份或多份计划,但若法院仅得批准债务人一项还款计划。在强制破产案件中,申请债务人破产的债权人仅能提交还款计划,而债务人也可提交还款计划以取代债权人所提交的还款计划。

还款计划规定的是对无担保债权的还款方式,债务人既可以通过递延还款的方式,也可以通过清算其自由财产或结合两种方式以履行最低还款义务(Minimum Payment Obligation)。还款期间不得超过36个月,并且除最后一笔还款外,根据还款计划所支付的任何款项其金额均不得少于36个月期间内等额分期付款所应支付的金额。就住宅计划以及财产计划而言,若债务人意图保留其设有担保的主要住宅或财产,则可就该住宅或财产制订相应的计划以在保留债权人担保权的情况下调整债权人的权利,如调整债务的到期日等。在这两项计划中,债务人仍需清偿担保债权,只是可以通过调整贷款或担保协议的条款从而得以保留财产。

针对债务人所提交的计划,若该计划满足第10章的要求,则法院应当批准该计划;同时,破产管理人或无担保债权人可以提出异议,但若计划符合强制批准的规定,法院仍然应当强制批准该计划。法律通过对这三项计划的内容作以严格的要求,已经在其认为适当的程度上平衡了债务人与债权人的利益即要求债务人履行一定义务以保护债权人的利益,而当债权人得到适当的保护后,其在计划的制定上的话语权就被削减,而债务人尽管仍受法律规定的限制,但却依然掌握着更大的主动权。

2、最低还款义务与免责

在现行消费者破产制度中,若债务人根据第7章申请破产,则以自由财产清偿债务而无需以未来收入进行进一步的清偿。因此,若债务人未来收入可观,而现有资产价值不大,那么选择第7章破产就其自身而言更具有经济性。但在“沃伦议案”所提出的第10章中,债务人却仍需要履行最低还款义务以获得免责。

根据第10章的规定,在自愿破产案件中最低还款义务为经确认的无担保债权总额,或者可偿债财产与超额年收入的总和(以二者中较小者为准)。其中,可偿债财产指债务人就破产财产享有的权益的价值减去由破产财产所担保的债权的确认金额与豁免财产的价值;超额年收入指在年收入超过州家庭收入中位数135%的范围内,以家庭人口数及收入为参考标准计算所得出的金额。在强制破产案件中,债务人所需履行的最低还款义务不考虑债务人的未来收入,而仅以经确认的无担保债权总额或可偿债财产中的较小值为准。

在引用前述最低还款义务的规定的情况下,若债务人最低还款义务为零,则法院应在提交还款计划的期间届满后尽快准予债务人免责;若债务人须履行最低还款义务,则法院应在批准还款计划后尽快准予债务人免责。根据《美国破产法典》第13章的规定,只有债务人就计划履行完毕后才可获得免责,而很多债务人在实践中往往难以完成该计划也因此难以免责。因此第10章的规定将第13章中债务人难以获得免责的局面。此外,住宅计划或财产计划仅准予债务人修改担保协议的具体规定,但并不会导致债务人的免责。

二、“沃伦议案”对建立中国个人破产法律制度的启示

(一)中国个人破产制度立法的背景

2019年6月,国家发改委、最高人民法院、银保监会、证监会等13个单位联合发布《加快完善市场主体退出改革方案》,提出要在进一步完善企业破产制度的基础上,研究建立非营利法人、非法人组织、个体工商户、自然人等市场主体的破产制度。2019年11月最高人民法院正式发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》也提出要分步骤、有重点地推进建立自然人破产制度,进一步推动健全市场主体退出制度。此后,即有各地法院探索实施个人债务清理制度并推出相应案例及发布工作指引。而深圳市人大常委更是在2020年8月26日通过了《深圳经济特区个人破产条例》(后文简称为“深圳条例”)并将于2021年3月1日开始实施。简言之,中国的个人破产制度的建立与实施已经箭在弦上。

正如前文所述,美国破产法根据时代和社会的发展已经历经多次改革,就消费者破产制度就有从宽松到严苛再到现今对债务人更为友好的个人破产制度即将回归的变化历程。如果能够领会这种变化的原由以及最为先进的改革思潮,那么对于我们吸纳众家所长、建立现代化的个人破产制度而言无疑是大有裨益的。因此,笔者选择对美国最近一次关于破产法修改的重要议案即“沃伦议案”进行介绍并简要提出自己对该议案的思考,以期借助沃伦等破产学者的思想阐明其对中国的个人破产立法的启发。

(二)清算制度与重整制度间的统一性与差异性

1、目的上的统一性

“沃伦议案”的核心在于废除现行的双轨制度,即资产与未来收入二选一、清算与重整二选一的制度,而适用统一的破产制度。对“沃伦议案”的批评主要集中于在经过四十多年的司法实践后,进行如此彻底的变革成本较大且并无必要,因为对现行第7章及第13章的制度进行一定的修改即可实现相同的效果。但笔者却从“沃伦议案”中就制度架构的改革得到了别的启发,那就是反过来说,通过统一的制度就能够实现两项制度所意图实现的效果。也就是说,美国学界及实务界对“沃伦议案”该项改革的质疑集中在必要性上,但这种制度的可行性却应得到我们的重视,因为这反映出个人破产案件中清算制度与重整制度间的统一性,正是因为这种统一性使得两种制度的整合得以可能。

在企业破产案件中,清算制度与重整制度间的差异性是更为突出的,因为清算制度下企业的主体资格将消灭,而重整制度作为重生制度则将在继续进行商业运营的情况下保留企业的主体资格,也就是说清算制度不以企业的重生为目的,而重整制度则以此为目的。但是在个人破产案件中,各项制度都系以自然人获得全新的开始为目的,也绝不涉及主体资格的消灭,因为个人破产制度的主体是自然人而不是法律所创设的“人”,使个人重新参与经济生活是个人破产制度的要义而不仅仅是重整制度的要义。因此,在个人破产制度的构建中,笔者认为应当把握企业破产制度与个人破产制度在这点上的差异以及个人破产制度尤其是消费者破产制度中清算制度与重整制度在目的上的统一性。

2、债务人条件的差异性

不同于《美国破产法典》第7章的规定,在“深圳条例”所规定的清算制度中,在变卖债务人的自由财产以清偿债务后,在免责考察期内债务人仍需以未来收入进行还款。因此,在美国现行个人破产制度的框架下,“深圳条例”所规定的清算制度已经是一种清算制度与重整制度的结合,清算制度系清算资产加上以未来收入清偿债务,而重整制度却可以保留资产而仅以未来收入清偿债务。所以如果不对两项制度下债务人所需要履行的还款义务以及还款金额作出不同规定,在追求统一的目的的前提下,两项制度将会失衡。根据前文所述,清算制度与重整制度的统一目的在于使得自然人债务人获得全新的开始,因此制度的设计应当使得相同条件的债务人获得相同的待遇,不同条件的债务人获得不同的待遇,而两种制度下的债务人条件的最大差异在于还款能力的不同,因此对还款义务的调整应当聚焦在还款能力上而不是剩余债务的清偿额上。

具体而言,申请重整的条件之一是债务人有未来可预期收入,也就是说就普通的消费者而言,一个贫困且可能没有未来可预期收入的自然人只能申请破产清算;而一个有资产并且有未来可预期收入的自然人却可以申请破产重整保留其资产,而以未来收入进行清偿。这就体现出两种制度下债务人条件的最大差异在于还款能力的不同。在企业破产案件中,通过重整制度,尽管企业债务人得以保留其资产,但通过使其重生,债权人往往相较于清算制度能够获得更多的还款,也就是说从结果上,债务人在重整制度中需要承担更多的还款义务。但根据“深圳条例”,在清算制度下债务人若要获得免责则至少需要清偿剩余债务的三分之一,而在重整制度中就还款义务仅要求重整制度下的清偿比例不低于破产清算状态下的清偿比例即可。这将导致的结果是,一则自然人债务人在清算制度中承担的还款义务可能过重以致根本难以获得免责,二则两种制度下的还款义务差异不大的可能性使得处境较差的债务人仍然承担较重的义务而处境更优的债务人相较于其清偿能力而言却可能承担较轻的义务。由此可见,在个人破产制度中,尽管将现有资产的清算结合以未来收入的清偿与“沃伦议案”所提出的改革趋势相符,但在同时保留清算制度与重整制度的情况下,若将债务人获得免责的条件或承担的还款义务聚焦于对剩余债务的清偿,则可能对处境较差的债务人造成更大负担并有可能引起“马太效应”。因此,如何平衡和调整两种制度是需要我们进行思考的地方,而“沃伦议案”也为我们提供了一个选择。

3、两项制度的平衡思路

“沃伦议案”并非减轻了全体债务人的义务,其减轻的是贫困债务人的义务如无需缴纳申请费以及履行金额更低甚至为零的最低还款义务;同时,其也增加了有清偿能力的债务人的义务如即使在清算资产的情况下仍然需要以未来收入清偿债务。由此可见,一项好的个人破产制度不是对全体债务人宽松以保护债务人的权利或者对全体债务人严苛以保护债权人的权利的制度,而是在实现使债务人得以重新开始的目的的前提下,让没有清偿能力的债务人更少的清偿或者被免于清偿,而让有清偿能力的债务人进行更多清偿的制度。沃伦在其议案中就此引入的工具即为前文所介绍的最低还款义务,以资产及未来收入衡量债务人的清偿能力从而决定其最低还款义务。即使是“沃伦议案”所反对的“2005年法案”中的收入测试,也系聚焦于债务人的清偿能力以决定其采用的破产程序与承担的义务。因此在个人破产制度的构建中,我们在就债务人的免责条件或还款义务作以规定时,更应当考虑债务人的清偿能力而非对剩余债务的清偿上。

结合当下经济发展的现状,自然人债务人尤其是消费者债务人的负债已经很难说是消费者独立选择的结果。让有清偿能力的消费者得以获得更多贷款,让没有清偿能力的消费者承担更少债务应当是一个良好的信贷体系、一个负责的信贷机构所应当承担的义务和追求的目的,将该项目的延续到破产程序中也不失其合理性,而构建以清偿能力为衡量标准的个人破产制度除前文所述的破产制度自身上的合理性外,也帮助实现了相关非破产制度的宗旨与目的。

三、结语

总结来说,在美国社会与经济的高速发展以及破产制度的不断实践中,经历四十余年的《美国破产法典》需要对现行破产制度的弊端以及债务人的艰难处境作出回应,也需要就个人破产制度而为债务人与债权人间权利的平衡作出努力。无论对“沃伦议案”所提出的变革的彻底性是否赞同,此项变革的方向都是值得肯定的,那就是在个人破产制度尤其是消费者破产制度中保护“诚实而不幸”的债务人并帮助其得以重新开始,因为这才是个人破产制度的应有之义。中国正处于个人债务清理立法与实践稳步发展的阶段,“沃伦议案”带给我们的不仅是具体条文的设计思路,更为重要的是其背后的改革思潮所带来的启发。因此,我们在对个人破产制度的构建过程中,可以考虑借鉴美国现行的消费者破产制度以及近年来包括“沃伦议案”在内的改革方案,认识到重整制度与清算制度在目的上的统一性以及债务人条件的差异性,并将对债务人还款义务的要求建立在其清偿能力上而非清偿数额上,从而平衡两项制度并在保证债权人权益的同时真正确立一项有温度的个人破产制度。(文|申林平  法学博士、中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员

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