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提升我国办理破产指标的路径分析- 以提高办理破产效率为视角

作者:法中律国 时间:2020-12-31 阅读次数:138 次 来自:法中律国公众号

提升我国办理破产指标的路径分析 -以提高办理破产效率为视角

作者:刘欣欣,北京德恒(郑州)律师事务所

摘要:“办理破产”是世界银行营商环境评估报告中的一级指标之一,该指标又包括两项二级指标:回收率和破产框架力度指数,二者各占50%的权重。根据世界银行的评价体系,债权回收率根据破产程序所花费的时间、费用成本及结果来计算分析,而破产框架力度指数更多的取决于一国的破产法律制度是否完善。不同于破产框架力度指数指标可以通过法律制度的修改完善迅速提高,回收率指标必须通过分析其中的影响因素,并寻求问题的合理解决路径予以提升。针对我国办理破产时间长的问题现状以及导致这一现状的原因,可以从修改破产法律制度、提升从业人员专业水平、完善相关配套机制等方面着手,以此来提升我国办理破产的指标。

关键词:营商环境;回收率;时间成本;路径

一、我国办理破产的指标分析

目前世界银行《全球营商环境报告》衡量一国和地区营商环境优劣的指标总共有12项,办理破产是其中一项极为重要的指标。办理破产指标下设两项子指标,分别是回收率和破产框架力度指数,两项各占50%的权重。回收率是按担保债权人收回的债务占债务总额的百分比来记录,其中涉及破产程序所花费的时间(债权人收回贷款所需时间,即从债务人违约开始到债权人受偿结束)、成本(处理破产的费用占债务人资产的百分比)及办理破产的结果(债务人是否会继续经营);破产框架力度指数受到四个指数的影响:破产启动指数、债务人资产管理指数、重整程序指数和债权人参与指数。指数范围为0-16,分值越高表示破产法律更规范、更优越。

从世行公布的数据可知,2019年中国在190个经济体中排名31位,而“办理破产”指标排在51位,仅得分62.1,远远落后于整体排名。办理破产指标中的回收率指标更是其中弱项,仅有36.9%;而破产框架力度指数整体来说较为良好,分值达到13.5(详见下表)。从以上数据可知,较低的回收率已成为目前制约我国办理破产指标提升的一大障碍,若能找到提升回收率指标的有效路径,必将有利于提升我国办理破产的指标以及在世界营商环境中的整体排名。

2020年我国办理破产指标得分情况

办理破产(排名)

51

办理破产一级指标得分

62.1

回收率(美分/美元)

36.9

时间(年)

1.7

成本(%)

22.0

结果(0代表零散出售;1代表存续经营)

0

破产框架力度指数(0-16)

13.5

二、办理破产的时间对回收率指标的影响

根据2019年我国办理破产指标得分数据,我国办理一个破产案件平均要花费的时间为1.7年,与该指标较优的爱尔兰相比是其四倍之多;办理一个破产案件所花费的费用成本是22%,与相邻的韩国相比更是其数倍之多。较高的时间和费用成本导致我国办理破产的债权回收率只有不到37%。笔者认为,导致我国办理破产回收率低的关键因素是我国办理破产的效率低,破产程序时间过于漫长。事实上,回收率中办理破产的费用成本及回收率本身都与破产程序的时间长短息息相关。办理破产的时间越长,处理破产所花费的成本就越大;办理破产的时间越长,债务人固定资产的折旧率就越高,债务人资产损失就更多。在债务人资产未增加且费用成本和损失扩大的基础上债权人的回收率自然就越低。也就是说,若想优化费用成本及回收率指标,必须压缩办理破产的时间,提高办理破产的效率。

三、我国办理破产时间长的因素分析

01、破产清算与和解案件均无法律规定的审限

按照目前我国现行《企业破产法》的规定,除重整程序外,清算程序与和解程序均无关于审限的规定。虽然《企业破产法》对裁定受理破产申请的期限、通知已知债权人期限、债权申报的期限、第一次债权人会议时间均有明确规定,但对于第二次及之后的债权人会议的召开时间、财产变价及分配的期限等均未做明确规定,导致在实践中给予各方主体的弹性空间较大,很大程度上延长了办理破产的时间。为有效提高破产案件的办理效率,相关主体在制度上作出了一定探索。如北京市高级人民法院发布《北京市高级人民法院关于加快破产案件审理的意见》,该意见提出了“快速审理”的程序,并适用于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的简单破产案件;河南省高院对建立简单破产案件快速审理机制提出的指导性意见也提出了“简易案件要在六个月内审结,债务人无资产及破产财产不足以支付破产费用的案件在三个月内审结”的规定。不可否认,这些文件的出台对于加快我国破产案件的办理起到了一定的推动和借鉴作用,但因二者不属于法律或司法解释的范畴,不具有法律效力,无法在全国起到规范作用。实践中执行效果并不好,仍然无法实现破产案件的有效分流。

02、破产审判法官和管理人专业能力整体欠缺

1.破产法官专业化能力不足

我国选任法官的程序在很大程度上保证了我国的法官从业者都具有较强的专业能力和素养,能够有效实现破产审判的目标。但是破产程序不同于一般的民事审判程序,绝大多数法官都不具备处理破产程序的能力和经验,甚至有很多破产审判法官都是第一次接触破产案件,导致法官在程序适用、案件把控、职责边界上出现偏差,一定程度上拉长了办理破产程序的时间。随着近几年我国破产案件的飞速增长,我国破产审判团队专业化建设与发展也得到了较大提升,深圳、北京、上海等地相继成立了破产法庭,但我国破产审判队伍的建设仍有较大提升空间。

2.破产管理人水平参差不齐

破产管理人是一个破产程序中直接从事各项具体事宜的机构,管理人专业能力和素养的高低是整个破产程序节奏快慢的关键。当前法官选任破产管理人的方式主要有随机摇号、轮候摇号、竞选、直接指定,通过随机摇号和轮候摇号方式指定管理人虽然可以保证程序的公平,但却无法保证管理人的业务水平和能力。尤其是在当前我国破产管理人群体专业化水平整体不高的情况下,部分破产管理人被指定后,无法把握破产工作的方向和重点,甚至出现工作态度不积极、做事拖沓的现象,这些都在一定程度上延长了破产程序的时间。

03、相关配套机制的缺失

1.常态化府院联动机制的缺位

破产是一个牵涉面极广的业务领域,企业在破产过程中除了要解决债权债务清理、财产分配、企业挽救等基础性事项外,还会衍生出其他一系列需要政府各方协调解决的问题,如破产企业的职工安置、信用修复、工商税务注销登记、破产费用保障等。这些社会问题已经超出法院的职权范围,需要各地方政府职能部门在职权范围内对法院和管理人予以协调配合。然而实践中,法院、管理人、地方政府之间良好的协调处理机制仅为个案现象,一般仅出现于社会影响力较大的破产案件中,未能形成常态化的府院联动机制。由此就导致了法院或管理人在处理破产的过程中遇到需要政府相关部门协调解决的问题时不能得到有效的回应与支持,一定程度上降低了办理破产的效率,延长了办理破产的时间。

2. 物质保障机制不完善

法院内部的考核机制通常是针对传统的民商事案件而制定,与办理破产案件的考核机制自然不能等同。但是当前我国法院系统并对破产案件建立单独的、符合破产审判规律的绩效考核机制,导致很多法官不愿投入更多时间和精力处理破产案件,办理破产的效率自然就不高;对于直接从事破产工作的管理人而言,获得相应的劳动报酬才是其从事破产工作的初衷。然而在遇到破产财产很少甚至无产可破的案件时,现有的制度规定并不能保证其应有的劳动报酬,故而也降低了其工作的积极性。

3. 信息化技术利用程度低

从涉及的工作内容上讲,尽职调查、债权申报、资产评估、组织债权人会议、财产处置等往往都是破产程序的必备内容;从涉及的债权人数量上讲,一个破产案件可能牵涉几百甚至上千人。当复杂的破产程序遇到众多的债权人时,所需要的时间和人力是可想而知的。若一味的采用传统的线下工作模式,开展债权申报工作,仍习惯于现场接收材料,召开债权人会议,仍倾向于线下召开,将大大增加破产程序中的工作量,延长办理破产的时间。从目前破产工作的开展模式上看,破产从业者仍过多的采用线下方式,未能充分利用现代化信息技术。

四、提升我国办理破产效率的路径

01、制定关于破产案件的繁简分流机制

若要在根本上提高办理破产案件的效率,压缩其时间成本,必须建立破产案件的繁简分流机制,实现简案快审、繁案精审。世行也认为,简单情况应简单处理,特别是中低收入国家更应通过简化破产程序、缩短办理时间来提升债权回收率,重整同样需要繁简各异的程序。北京、河南等地法院在制定地方性指导意见时无法突破现行《企业破产法》关于各程序期间的规定。笔者认为,我国可考虑通过修改现行《企业破产法》或借助于司法解释的形式,制定简易破产程序和普通破产程序,简易破产程序关于各程序期间的规定可在现行规定基础上做进一步压缩,并适用于“债权债务关系明确、债务人财产状况清楚前提下债务人资产及债权人人数较少,债务人财产易于变价或无需变价,破产财产可能不足以支付破产费用的案件”;而对于债务人财产状况复杂或难以变现,债权债务关系较为复杂,需要进行审计的重大复杂案件则通过普通破产程序进行审理。如此分流,可将相当一部分简易破产案件及时审结,并释放出更多人力和物力资源处理更为复杂的破产案件。

02、提升破产审判法官和管理人的专业化能力

1.推动破产案件的集中管辖制度

随着各地破产法庭的相继成立,破产案件的集中管辖制度在个别地区(如北京、深圳)已得到初步实现。各地已成立的破产法庭中的法官都是在法院内部经过精挑细选的,在处理破产案件方面有着一定的经验。通过这种模式,一方面,可以在短期内提高破产案件的办理效率,另一方面,长期以来也可以形成旧人带新人的良好局面,壮大破产审判的力量。所以,无论是从短期来看,还是长远来看,这种破产案件的集中管辖制度都可以有效提升破产案件的办理效率。

2.建立管理人分级制度

在我国当前管理人从业水平参差不齐的情况下,通过摇号、竞争方式选任管理人的方式很难将各类破产案件匹配到合适的管理人。笔者认为,可以借鉴深圳中院已经采用的管理人分级制度,将管理人按照执业能力和水平分为一、二、三等级,并匹配于繁简程度不同的破产案件。通过这种方式,可以从管理人专业能力角度保证破产案件的顺利进行,进而提升整体的破产办理效率。

除此之外,在司法实践中,也可以辅之于通过考核、定期培训、研讨交流的方式来提高破产审判团队及管理人团队的专业素养和能力。

03、完善相关配套机制

1.推进常态化府院联动机制

面对当前实践中府院联动机制的“一案一议”现象,我们必须推动建立起法律化、制度化的府院联动模式。近几年,浙江、温州等地都在出台相关指导性意见,积极推动府院联动机制的制度化建设。更为庆幸的是,2019年国务院又出台了《优化营商环境条例》,该条例第33条第2款规定,“县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制,协调解决企业破产过程中涉及的有关问题”,表明国家已从行政法规的层面对推动破产过程中府院联动机制的建立进行了明确规定。笔者认为,健全的府院联动机制可以在很多方面推动破产工作的有效推进,大大压缩办理各项破产事务的时间。但若要实现府院联动机制的真正实现,不能仅仅依靠于国家法律文件的出台,更需要将这种机制贯彻于破产事务的实操之中。

2.建立物质保障机制

只有为破产从业人员提供一定的物质基础,才能期待其为破产事业的发展贡献力量。为此,在法院内部现有的绩效考核机制下,要根据破产案件的自有特征,建立区别于普通民商事案件的绩效考核评价机制,以保障破产审判法官的工作积极性;对于破产管理人则要建立有效的破产费用保障机制,尤其是对于“三无企业”的破产,要建立专项破产援助基金,保障管理人的工作报酬。

3.充分运用信息化技术

在破产工作中,若能借助于信息化技术,将大大提高办理破产的效率。破产从业人员尤其是管理人要善于突破传统的工作模式,借助于现代化信息技术开展各项破产工作。如通过钉钉等智能化办公系统完成债权申报、审核工作,通过网络拍卖完成破产财产处置工作,通过网络召开债权人会议等。

五、结语

通过对世行营商环境报告办理破产的指标分析,目前我国的破产框架力度指数整体来说较为良好,提升空间已经不多,而债权回收率指标却较为落后。从对影响回收率指标的因素分析可知,笔者认为,办理破产的时间对回收率指标的影响最为密切。漫长的破产时间也是导致我国债权回收率整体较低的关键因素。也就是说,目前我国办理破产案件最紧迫的任务之一是提高效率。在分析导致我国办理破产时间长的原因基础上,笔者认为,只有通过修改现行《企业破产法》或制定新的司法解释,制定破产案件的分类处理机制,才能从整体上压缩办理破产的时间成本。在此基础上,还需要逐步推进破产案件的集中管辖和管理人分级管理制度,提升破产从业者的专业水平和能力,并辅之于相关配套机制的建立和完善。

参考文献:

[1] 参见中国经济报.“办理破产”之国际比较—解析世行营商环境评估报告[EB/OL].http://www.dooland.com/magazine/article_1014767.html,2020-11-26.

[2]参见中国法院网络电视台.营商环境与破产法改革

[EB/OL].https://tv.chinacourt.org/45933.html,2020-11-26.

[3] 参见韩长印.世界银行“办理破产”指标与我国的应对思路——以“破产框架力度指数”为视角[J].法学杂志,2020(7).

[4]参见王欣新.府院联动机制与破产案件审理[N].人民法院报,2018(2):7.

[5] 参见北京市第一中级人民法院网.解读办理破产“回收率”指标[EB/OL].http://bj1zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/03/id/4859999.shtml,2020-11-28.

[6]参见《北京市高级人民法院关于加快破产案件审理的意见》,2018.

[7]  参见张旭东、韩长印.中国大陆营商环境破产“回收率”指标的提升路径问题[J].月旦财经法杂志,2020(45)

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