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宋自学 郝勇晓:夯实破产法治基石 营造良好营商环境

作者: 时间:2020-06-29 阅读次数:70 次 来自:中国破产法论坛

夯实破产法治基石,营造良好营商环境

宋自学 郝勇晓

摘要:2019年底,世界银行《2020年营商环境报告》问世,我国营商环境全球排名再度跃升15位,位居全球第31位,连续两年被评为全球营商环境改善幅度最大的十大经济体之一。其中,“办理破产”是考核指标之一,对营商环境测评的结果具有举足轻重的影响。习近平总书记已作出“法治是最好的营商环境”这一重要论断,笔者在本文主要解读了办理破产相关指标的含义及其影响因素,通过总结分享先进地区的经验和制度创新以及破产审判中的典型案例,试图为进一步优化我国的营商环境有针对性地建言献策,以夯实破产法治基石,不断增强中国市场的吸引力,助力高水平开放与高质量发展行稳致远。

关键词:法治  营商环境 回收率  破产框架强度  审判质效

一、营商环境及办理破产相关指标微解读

过去认为,营商环境就是政府给足优惠补贴,企业纷至沓来的一场盛宴,然而长远来看,真正起决定作用的是公平高效的制度环境,这就需要发挥法治的引领与保障作用。目前,我国存在政府干预过多与市场监管不到位现象。市场经济条件下有“两只手”,看不见的是市场的手,看得见的是政府的手,习近平总书记深刻阐述“法治是最好的营商环境”的重要论断,便是理顺这“两只手”的关键。

我们现在所说的“营商环境”,即对世界银行2005年以来在世界范围内推行的doing business评估的简称。世界银行《2020年营商环境报告》从开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产十个方面监测全世界范围内190个经济体的营商环境。这份报告,沿袭过去十多年来逐渐形成的指标体系,将营商环境细分为包括“办理破产”在内的十大指标体系,进而通过特定的二级指标和评分方式,尽可能在具备可比性的前提下,对全球190个经济体打分,进而得到营商环境总分并排名。这其中,体现司法工作的“执行合同”和“办理破产”指标得分均有提高,全面拉升了中国营商环境的“平均分”。按照2020年度的营商环境评估报告,我国总得分为77.9分,排名上升到全球第31名;在这一喜大普奔的成绩背后,“办理破产”也功不可没,得分从去年的55.8分上升到62.1分,该指标排名从去年的61位上升到第51位,较上年提升了10位。以上成绩得益于一系列制度和司法政策的推进。

“办理破产”是报告中与破产制度直接关联的指标。世界银行营商环境评估中的“办理破产”,分为回收率和破产框架强度两大指标体系。

回收率是关于破产程序的时间、成本、结果及贷款利率的函数。主要测算特定案例中,担保债权人通过破产程序实现债权所耗费的时间、经济成本和债权实现额度。基于可比性,案例是全球统一的:在样本城市(我国为北京、上海),有个100%内资的有限责任公司,董事会主席占有51%以上的出资,且其他任何股东出资比例不超过5%,以酒店为其核心资产。该企业聘有职业经理人,有201个职工、50家供货商,且均有拖欠行为。另外,这家企业跟内资银行有一份为期十年的借贷合同,以酒店不动产抵押,该笔抵押债务的总额,占该企业总负债的74%,其余26%的债务包括货款、工资和税收,均为无担保债务。现在该企业陷入财务困境,尽管现金流尚能应付日常开销,但有不能清偿到期债务之虞,该企业需要与债权人谈判,寻求债务展期。银行想尽可能快捷且低成本地实现其债权,无担保债权人想在现行法律框架下尽一切可能防止企业被分割变卖,主要股东们想继续控制公司,经理则想尽可能维持企业运营并保障就业。现在选项之一,即进入司法程序,选项包括重整、清算或接管。就此,需要根据相关经济体的破产法规定,测算时间(从破产程序启动到清偿之日的总长度)、经济成本(破产程序对债务人财产的消耗百分比)及债权实现额度,通过一个精心设计的函数公式,综合测算三大指标和银行同期借贷利率后,得出回收率。上述案例的情景设置也好,测算公式也好,更多是出于世界范围内不同经济体之间在“办理破产”方面尤其是回收率可比性的考量。但得分高低,归根结底还是取决于相关经济体的破产法立法。我国2006年《企业破产法》颁布后并未经过修订,所以回收率指标在过去多年世界银行评估中,得分一直保持稳定:破产程序需要的时间为1.7年;经济成本为债务人财产的22%;债权实现额度从36分/美元提高到36.9分/美元,这可能更多是拜借贷利率的下降所赐。最终,我国回收率综合得分39.8。

在国际范围内横向比较,我国“办理破产”指标下回收率整体比较低,与市场经济体系比较发达的国家差距不小。在破产程序需要的时间方面,我国1.7年,跟大多数经济体差不多,但跟美国的1年,有明显差距。而在经济成本方面,我国的22%,高于绝大多数经济体,印度、俄罗斯均为9%,美国为10%。回收率方面,我国为36.9,相较于俄罗斯的43、印度的71.6、美国的81,可提升空间较大。

破产框架力度指数是对一个经济体现有破产法律框架的充分性和完整性进行评估。破产框架强度指数的满分为16分,取决于如下四大指标:第一,破产程序启动指数(3分),重点在于考察启动破产程序的难易程度,以及债权人、债务人的自主性和制度选项。第二,债务人财产管理指数(6分),重点在于站在债务人企业利害相关方的角度,看其权益在债务人财产中是否获得优先重视。第三,重整程序指数(3分),重在考察相关经济体重整制度构造,是否符合世界范围内偏重债务人企业拯救的趋势。第四,债权人参与指数(4分),重点在于考察债权人在破产程序中是否有实质性参与。

与回收率相比,我国破产框架强度指数得分尚可。在过去五年间,我国破产框架强度指数一直是11.5分。2019年3月最高人民法院发布《企业破产法》司法解释(三)就加强债权人权益保护等作出一系列重要规定,针对性地提高个体债权人在破产程序中的参与和明确新融资的优先顺位,并得到世界银行认可,最终使得我国破产框架强度在2020年度的营商环境评估中得分从11.5分上升到13.5分。这一得分,距离满分16分已不远,在世界范围相比也不算低。该司法解释的出台,为‘破产框架力度’指数提升起到了重要促进作用。

二、各地先进做法及尝试

如何应对测评并提高这些指数,推进破产法改革?近年来,最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》《全国法院民商事审判工作会议纪要》等司法文件,大力推动各地破产法庭建设和地方管理人协会等专业队伍建设,精准对接“办理破产”指标,着力提升“办理破产”分值。截至目前,中国已成立多个破产法庭,以推动营商环境提升。作为营商环境报告评估样板城市,北京和上海两地法院多措并举优化破产案件审理机制,推进法治化营商环境建设。

1、加强破产审判集约化。2019年以来,中国先后在深圳、北京、上海等地成立了破产法庭。加强破产审判集约化,大幅提高了破产审判的专业化、规范化水平。

2、着力缩短审判时间降低破产成本。时间和成本是衡量破产制度是否高效经济的重要尺度。北京法院围绕影响办理破产质效的时间、成本、结果等因素完善破产审判机制,力争实现破产审判的最佳社会效果。上海法院立足自身职能定位,健全配套保障机制,努力提高破产案件审判质效。北京法院建立破产案件快速审理机制,案件平均审理时长明显下降,简单破产案件约6个月便可结案。同时,以破产财产网络拍卖为主要原则,减少了占债务人财产价值约5%的破产成本。2019年,北京法院网拍成交率约88.72%,节约佣金共计约5.95亿元。

3、打造常态高效的府院联动机制。仅仅依靠法院单打独斗,难以实现破产制度高效运行,目前,上海市高级人民法院与市发改委、市司法局、市财政局、人行上海分行等二十家单位签署《关于构建常态化府院破产统一协调机制的实施意见》,在全市层面构建办理破产协作机制。上海高院与有关部门联合印发《关于企业注销若干问题的会商纪要》《关于企业破产欠薪保障金垫付和追偿的会商纪要》,对企业破产注销、破产企业职工欠薪保障等问题予以明确。各部门各司其职,各环节协同推进,破产程序运转有了坚实的制度保证。

4、建立破产案件繁简分流审判机制。破产立案难现象现在已基本不复存在。人民法院启用全国法院企业破产重整案件信息网、中国移动微法院等网上立案方式,既方便又快捷。“不仅立案启动速度加快,案件审理也因法院繁简分流和快慢分道等措施而随之加速,办案时间大大缩短。”

5、加强破产管理人队伍建设,创新工作模式。办理破产是一项综合工程,需要司法、行政及各界力量的共同参与。这其中,破产管理人成为破产制度顺利实施的重要保障力量。今年疫情期间,上海破产管理人群体共同倡议以非现场、无纸化形式召开债权人会议,会同法院灵活采取远程会议和书面表决的方式,保障破产案件顺利办理。银京医疗科技(上海)股份有限公司是一家进入破产清算程序的企业。疫情期间,该公司一批待处置资产医用口罩获得紧急处置。管理人团队在法院支持下连夜制定处置方案,并通过电子邮件、电话、微信等方式送达有关债权人,完成紧急表决。35万余只口罩在72小时内依法处置完毕,为疫情防控解了燃眉之急,也实现了破产财产价值最大化。考虑到银京公司具有生产口罩的相应资质,管理人在法院指导下与各部门紧锣密鼓地沟通,确定复产方案。2月10日,上海市第三中级人民法院出具决定书,准许银京公司恢复口罩生产线。早已停产多时的银京公司在法院、管理人、合作方以及政府部门的支持下,仅用10天就完成了医用口罩生产线的恢复工作。此案取得了法律效益、经济效益和社会效益的统一。

三、全面提升办理破产指标、打造良好营商环境的建议

(一)从制度层面深化破产制度改革

1、由于制定破产法时我国市场化程度不高,条件不成熟,导致理论与实践的脱节。破产制度预期高涨,实践遇冷,改变这一现状,深化破产制度改革,寻求法治与市场的和谐互助是其唯一的出路,也是呼应“法治是最好的营商环境”理念的必然选择。

2、深入改革我国破产制度必须坚定“市场化”破产方向不动摇,在制度框架的设计上更加完整的体现破产法对国民经济、企业、个人的指引、规范、导向、评价、预测等功能,健全激励机制,通过正向鼓励与反向规则互动促进破产机制在实践中的运用。同时,坚持“法治是最好的营商环境”的理念不动摇,把促进市场的有序发展作为改革目标。

3、如今,破产法制依然仅能保护企业利益,个人因不具备破产资格而无法运用破产法“起死回生”。自然人是市场经济最为重要的主体,个人破产制度的长期缺失,会导致个人债务危机越发严峻。推动建立个人破产制度及相关配套机制是破产制度改革的重点。建立个人破产制度需要坚持“市场化”,在尊重市场规律的前提下,给予“诚实而不幸”的人“起死回生”的机会。可以说,我国将来构建个人破产制度更多是补课之举,是将“半部破产法”通过查漏补缺的方式升级为“一部破产法”的问题。

4、未来我国如果想在“办理破产”评估中获得更高的分数、更好的排名,那么不仅需要加速修订《企业破产法》,还需要有针对性地改良相关制度设计,探索破产拯救机制+繁简分流机制,支持人民法院探索建立重整识别、预重整等破产拯救机制,探索破产案件繁简分流、简易破产案件快速审理等机制,简化破产流程。惟其如此,我们对营商环境评估的高度重视,才会迎来双丰收:才可以在世界银行营商环境评估中获得高分数、好名次,才可以让所有市场主体都能受惠于企业破产制度的优化。

(二)提升债权“回收率”,增进破产程序的制度效益

1、支持破产企业继续经营、整体转让。转变破产程序启动后原则上停止企业经营的传统思路,探索鼓励有运营价值的企业继续经营。吸收具有专业资质能力的人员参与重整企业经营管理,促进破产企业保持营业价值。探索企业整体转让机制,避免对债务人财产零散出售,提高财产处置整体收益。

2、坚持破产财产最大化原则,保障债权人回收率。完善破产财产市场化、公开化处置措施,鼓励管理人依法独立网上发拍模式,进一步提高资产配置效率和财产变现溢价率。

3、严格落实债权清偿顺位,充分保障各类债权人合法权益。依法保护有财产担保债权人、建设工程价款优先权人等优先债权人的优先受偿权益。严格执行法定清偿顺序,确保员工债权、社保债权、税款债权等顺位在先的债权人优先于普通债权受偿。

4、充分利用信息化手段,降低破产程序费用支出。整合查控平台、最高人民法院总对总财产查询平台、诉讼资产网询价平台、破产财产网络拍卖平台等网络查询、估值、处置平台,充分利用各平台低成本、低费用优势,降低破产费用支出。

5、完善快速审理机制,提升破产审判效率。对债权债务关系明确、债务人财产状况清楚且数额不大、债务人与全体债权人就债权债务处理自行达成协议的破产案件,纳入快速审理范围,依法适用简易破产程序。充分运用电子送达方式,简化债权人会议运作程序,缩短办理周期,提升审判效率。严格内部审限控制,适用简易程序审理的案件一般应在六个月内审结,一般破产案件两年内审结,在全国范围内有重大影响、案情疑难复杂的破产案件三年内审结,特别重大疑难案件五年内审结。

6、积极协调财税工商部门,节约破产时间和成本。积极协调财税部门出台政策,对破产、重整企业的财产处置交易活动实施税费减免,消除制约破产程序推进的政策障碍。积极协调工商部门出台政策,完善破产企业注销机制,实现破产清算企业管理人可凭法院终结裁定进行企业注销,提高企业注销效率。

7、积极协调社会保障部门,着力维护职工债权人权益。高度重视对职工权益的保护,保障职工的知情权、参与权和选择权,降低职工参与破产程序的成本。引导管理人通过财务账册、社保记录等多种途径主动调查核实破产企业所欠职工工资、医疗、伤残补助、抚恤费用等方面的情况。充分发挥欠薪保障机制的作用,通过垫付工资并优先在破产程序中清偿,抒缓职工困难,保证破产程序顺利推进。对于国有“僵尸企业”清算,协调政府有关部门先行做好职工安置、账册清理等工作,处置好历史遗留问题。 

(三)加快破产法庭建设,为优化营商环境提供有力保障

1、加快破产法庭硬件建设,建立多功能、集约化破产审判中心。破产案件不同于一般的民事商事案件,是专业性非常强的审判工作。探索在破产案件受理数量较多、破产审判工作开展较好地区的中级法院和基层法院设立专门的破产法庭,提升破产审判的专业化水平。地方党政在人、财、物方面要对破产法庭的设立提供大力支持。建立破产法庭可以进一步推进破产审判的专业化建设,提高整个审判队伍的素质和审判能力,从而不断提高破产审判案件的质量,这从推进破产案件审判和保障破产法实施的角度讲具有重大意义。建立完善破产法庭独立办公区,打造集诉讼服务、流程管理、破产审判三位一体的多功能、集约化破产审判中心,配套独立的司法事务管理中心,负责破产法庭综合事务管理,并为破产管理人协会、网络拍卖服务平台等组织机构入驻提供办公场所,增强办理破产的便捷性。

2、加强破产审判专业化建设,促进破产审判能力全面提升。高度重视破产法庭的专业化建设,加大对破产法官的选拔培育力度,强化专业人才的培养,增配与破产案件大幅增长趋势相适应的合议庭及辅助人员。对于暂不具备设立专门破产法庭条件的地区,各中级法院、基层法院应设立专门负责破产审判业务的合议庭,实现破产案件审理的集中化、专业化。每年定期组织破产业务培训,通过会议研讨、论文征集等形式,研究房地产企业破产、关联企业破产、破产财产处置等重点问题,提升破产审判人员专业素养。

3、加强对外交流。定期开展研讨交流活动,借鉴经济发达体在破产清算和重整方面的先进经验,不断提高破产审判队伍的能力素质。推动跨境破产工作,对标世界经济发达体,加强协作,增加破产审判的国际影响力。

4、完善绩效考核机制,打造破产审判服务经济发展大格局。对破产审判建立单独的、符合破产审判规律的绩效考评评价体系,通过进一步细分不同类型案件的权重设置,明确破产审判服务经济发展导向,进一步调动破产法官和相关审判辅助人员的工作积极性。

(四)推进破产审判信息化,助力破产审判提质提效

1、积极推进智慧法院建设,整合信息化平台资源。坚持系统建设与系统融合并重,大力推动现有办公办案平台相互融合、信息共享。注重各系统的特殊性,有效适应各项工作需要,提高平台利用效率,减轻法官工作负担,消除资源闲置浪费。

2、完善综合业务系统(电子卷宗系统)。进一步推进案件材料无纸化、信息化,为当事人查询案件情况提供便利。探索综合业务系统与中国法院破产重整信息平台互联互通、信息共享,提高信息上网准确性。

3、完善破产重整平台。畅通网上预约立案渠道,利用全国破产重整信息平台的网上立案端口,让信息多跑路,群众少跑腿甚至不跑腿,降低立案成本;同步生成电子信息数据,加大司法公开力度;充分利用网络方式召开债权人会议,降低破产成本。推动实现破产重整平台与执行部门数据对接,强化债务人财产破产保护。

4、完善破产办案平台。将目前以法院文书传递功能为主,转变为兼具信息公开、信息共享多功能合一的破产办案平台,授予债权人、管理人办案平台访问权限,疏通双向信息传递渠道,提升审判效率,确保全程留痕。

(五)完善综合配套协调机制,加强破产保障体系

1、推动建立常态化的破产工作府院统一协调机制。通过建立府院联动,建立人民政府和人民法院共同牵头、相关部门参加的企业破产工作协调机制,统筹推进企业破产处置工作,推动实现个案协调向制度化对接转变。

2、完善信用修复机制。加强与银行系统协调沟通,争取政策支持,推动完善银行征信系统信用修复机制,降低破产程序制度性成本,增加企业重整成功率,提高债权“回收率”。

3、完善破产管理人选任、考核和指定制度,提高破产案件审判质效。加强对破产管理人名册的管理,制定配套的名册管理办法,通过对破产管理人的动态考评,形成激励和淘汰机制,提高破产管理人履职能力。制定破产管理人考核办法,强化人民法院、债权人会议等对破产管理人工作的监督。对于典型的破产管理人违法行为,要严格依法追究责任在破产管理人指定方式上,注重在重整案件中适用竞争方式指定与案件相匹配的优质破产管理人,同时兼顾债权人意志,促进重整成功。

4、支持破产管理人行业协会建设,提升破产管理人履职能力。积极协调政府有关部门,推动成立破产管理人协会并确定主管单位。健全破产管理人工作规范,完善破产管理人队伍的管理机制,提升破产管理人队伍素质,以加强行业自律、合作互助,促进破产管理人队伍的专业化、市场化发展。探索引导具有工程技术、科学知识、企业管理经验等非中介人员参与管理。加强破产管理人履职保障。充分发挥破产管理人协会的作用,加强与各地区破产管理人协会的联系,加强破产管理人接管债务人企业财产、查询债务人企业资产状况等方面的履职保障。开展业务培训,提升业务水平。依托破产管理人协会、律师协会和注册会计师协会,定期开展业务培训、专题调研,适时举办业务论坛,提升破产管理人履职能力。

5、完善管理人报酬确定机制,促进破产程序顺利进行。确保援助资金来源稳定,积极协调政府加大对专项基金的支持力度,适应破产案件大幅增长趋势,及时增加援助资金数额。改进破产管理人援助资金支付流程,确保援助资金及时、足额发放。优化破产管理人报酬确定规则,探索建立破产管理人报酬综合确认机制,综合考虑破产财产金额或规模、破产管理人收集或管理破产财产的贡献度、破产程序持续时间等多因素确定破产管理人报酬。

参考文献

1.陆晓燕:《运用法治手段化解产能过剩——论破产重整实践之市场化完善》,《法律适用》,2016年第11期。

2.叶建平:《涅槃之道——破产的应然思考与实然探索》,北京:法律出版社,2019年。

3.《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》

4.《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》

5.《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》

6.浙江省优化营商环境办理破产便利化行动方案

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