广告词
您当前所在的位置:中国清算网 > 学术研究

论房企破产重整中国有土地出让金的优先清偿

作者:谯斯亓 时间:2020-06-10 阅读次数:173 次 来自:法中律国公众号

论房企破产重整中国有土地出让金的优先清偿

 

【内容摘要】

我国现行《企业破产法》及相关司法解释因无关于国有土地出让金在破产程序中如何清偿的明确规定,引发了破产重整实务中对国有土地出让金的债权性质及清偿顺位的极大争议。通过明确国有土地出让金具有不同于普通债权的特殊性,应当明白不应轻易地将国有土地出让金列入普通债权予以清偿。在房企破产重整中依然存在的社会本位原则里,可以找到国有土地出让金优先清偿的法理依据,同时类比其他优先债权的破产重整清偿经验,可以找到国有土地出让金优先清偿的实践依据。但这种优先清偿依然存在一定的悖论,可能引发行政行为的逆向选择且容易导致对地方行政的过度保护,故不应将国有土地出让金的优先清偿扩大化,而应合理配置其优先顺位并将其清偿范围严格限制其在出让价和转让对价中,同时辅以三方协调机制保障房企破产重整的成功。

【关键词】房企破产重整 国有土地出让金 优先清偿 债权性质 清偿顺位 

【案情简介】XX年5月20日,A县规划和自然资源局(以下简称规资局)以B房地产开发有限公司(以下简称B公司)经营恶化、资金周转不灵,不能清偿申请人到期债务,并有多起债务均已到期无法偿还为由,向A县人民法院申请对B公司进行破产重整。XX年6月10日,A县人民法院裁定受理规资局对B公司的破产重整申请,并于XX年6月27日指定了管理人。XX年9月23日,规资局向管理人就国有建设用地土地出让价款向管理人申报债权,管理人经过形式审查和实质审查,初步确认B公司欠付规资局国有土地出让金[1]12600000元人民币,但由于我国现行《中华人民共和国企业破产法》(以下简称破产法)并没有关于国有土地出让金的债权性质或清偿顺位的明确规定,使得管理人难以对这12600000元国有土地出让金的清偿顺位进行直接地认定。关于国有土地出让金在破产程序中是否具有优先受偿权,学界有两种观点:第一种观点认为,破产债权的优先清偿具有法定性,因此在破产法无明确规定的情况下,国有土地出让金的受偿不具有优先的地位[2]。第二种观点认为,国有土地出让金可以包含在破产法第一百一十三条规定的“其他社会保险费用”中,应当参照税款债权优先于普通破产债权予以清偿[3]。但在房企破产重整实务中,国有土地出让金具有其特殊性,不仅关系到债务人的相应权利,还关系到国家财政收入和社会公共利益,如果将其轻易地列入普通债权予以清偿,不仅不利于当地政府的公信力,也不利于案件的有序推进。因此,本文将在讨论国有土地出让金不同于普通债权的特殊性的基础上,梳理赋予国有土地出让金优先清偿地位的合理依据,并就赋予其优先清偿权背后的悖论进行简要探讨,最终尝试提出国有土地出让金债权如何清偿的几点建议。

一、国有土地出让金的特殊性考查

考查国有土地出让金不同于普通债权的特殊性,应首先明确二者具有不同的合同法律性质。本文认为,国有土地出让合同[4]当属行政合同。一方面国有土地出让合同的一方主体始终为具有行政主体地位的土地行政管理部门,尤其是在国有建设用地的出让中,合同相对方的确定还通常要遵循行政合同的公开竞争原则[5];另一方面,政府正是出于国有土地行政管理的需求而将国有土地使用权出让,土地行政管理部门会对合同的履行进行监督,对使用者没有按合同的约定开发利用土地,或者改变土地用途的,亦有权进行纠正和处罚,或者无偿收回土地使用权。由此本文梳理了国有土地出让金不同于普通债权的三个特殊性。

  (一)土地要素非完全市场化下的对价

国有土地出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为[6]。土地产权理论要求出让金必须是土地市场价格,以体现和反映土地使用权的价值,并符合市场供求规律,充分体现和保障国家作为土地所有者的权益,发挥市场的调节作用[7]。但应当明确的是,土地要素存在的市场不同于普通的民事交易市场,普通民事交易市场是完全自由和平等的,普通民事合同的对价亦符合市场供求规律;而土地市场是由政府主导的非完全市场,国有土地出让合同的对价最先体现为评估价格,而后体现为经政府调整的出让底价[8],价格的最终决定权也仍然在政府手里。因此,不同于普通债权这一在自由交易市场下的对价表现,国有土地出让金是在土地要素非完全市场化下的对价表现。

   (二)土地行政管理需求下的产物

从订立国有土地出让合同的直接目的来看,土地行政管理部门将国有土地使用权对外出让并非基于自身利益的需要,而是为了实现其行政管理职能,国有土地出让金正是这种土地行政管理需求下的产物。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中总则的规定亦表明了将国有土地使用权出让进行立法的目的之一就在于土地管理。土地行政管理部门为了处理闲置的国有土地,实现土地资源的优化配置,使该片国有土地得到合理的开发和利用,便会通过一定的程序选择最具优势和实力的合同相对方并与之签订国有土地出让合同,使得合同相对方能够按照约定在该片国有土地上进行开发利用。因此,不同于普通债权系民事合同为实现双方个人利益这一产生背景,国有土地出让金是政府为了实现其行政管理职能而将国有土地使用权进行出让下的产物。

   (三)国家财政公共利益导向下的支撑土地行政管理部门出让国有土地使用权的根本目的是为了促进对公共利益的维护。国有土地出让金的本质同国家税收一样,仍然表现为一种国家财政收入,且我国法律对国有土地出让金的用途[9]和使用范围[10]有着明确的规定。对比其他财政收入,国有土地出让金的用途依然具有很强的公益性[11]。我国政府正是在这种国家财政的公共利益导向下将国有土地使用权进行出让,从而使得国有土地出让金反过来成为了这种国家财政公共利益导向下的支撑。

二、赋予国有土地出让金优先清偿地位的依据

   (一)法理依据:房企破产重整中的社会本位原则要求

我国对于国有土地出让金的征收管理本身非常严格。如2015年9月发布的《财政部关于进一步强化土地出让收支管理的通知》中就指出,关于土地出让金的征收,地区要进一步加强对土地供应合同与协议的管理,促土地使用者按时上缴土地出让金。该通知还指出土地出让金的使用要严格依照国务院及财政部等相关部门的规定,优先用于补偿征地拆迁户、被征地农民社保等支出,清理规划前期土地出让开发支出,加强对农业农村发展和保障性住房建设的投入,严格按预算用于城市建设。可见,国有土地出让金的征收管理具有显著的公益性,体现了社会本位原则的要求。

而在房企破产重整程序中,社会本位原则依然是人民法院、政府和管理人遵照的重要原则之一。1986年版的破产法第一条规定:“为了适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要,促进全民所有制企业自主经营,加强经济责任制和民主管理,改善经营状况,提高经济效益,保护债权人、债务人的合法权益,特制定本法。”该规定体现了经济法上的社会本位原则。在2006年新版破产法中,该条修改为了“为规范企业破产程序,公平清理债权债务,保护债权人和债务人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序,制定本法。”新法的规定则更多是体现了一种债权人本位,是公平受偿原则的体现,没有了原先浓厚的行政干预色彩。而今房地产破产案件出现不过七八年[12],房地产企业的各个行为仍然处于较强的行政干预中,在这种处于自由交易与行政干预并存的特有的非完全化房企市场中,社会本位原则依然是重要的原则之一,故赋予国有土地出让金不同于普通债权的优先地位具有法理依据。

  (二)实践依据:其他优先债权清偿经验的可行性类比

尽管我国现行破产法上并没有国有土地出让金优先清偿的明确规定,但就房企破产重整案件而言,我国破产法同样没有关于购房人优先权的明确规定,却在破产重整实践中给予了符合标准的购房人绝对的优先权。类比国有土地出让金债权和购房人优先权,二者的不同之处在于,购房人优先权的实质上并非债权,而是交付房屋请求权或者退还购房款请求权,而国有土地出让金债权则是一种典型的债权;二者的相同之处在于,购房人优先权中债权人所需交付的房屋或者所需退还的房款实质上并非债务人财产,而是因购房人优先权成立而被特定化了的标的物,而产生国有土地出让金的国有土地使用权亦是特定化的,在房企破产重整程序中引入战略投资人的时候通常会就该国有土地使用权的转让协商一个转让对价。房企破产重整实践中,既然出于对消费者购房人这一专门群体的保护以及案件维稳的需要创设了专门的购房人优先权,那么对具有全局公益性的国有土地出让金予以保护并创设优先权也并非不可行。但从二者的不同之处可以看出,难以为国有土地出让金债权创设一个高于或等同于购房人优先权的绝对优先权。

在房企破产重整案件中,国有土地出让金债权可与建设工程价款优先权进行类比的地方在于:第一,二者均存在特定化的债务人财产,建设工程价款优先权中被特定化的债务人财产为建设工程本身,通常表现为房屋和其他具有价值的地上附着物,国有土地出让金债权中被特定化的债权人财产为国有土地使用权;第二,二者推进破产重整程序的方向上具有一致性,前者直接关系到债务人在国有土地使用权上的完备性,对破产重整程序的推进有着至关重要的作用,后者则涉及到债务人财产中占比最大建设工程本身,对破产重整程序的推进亦影响巨大。但也应当明白,建设工程价款优先权受到了诸多的限制,包括受偿范围的限制和时间限制[13]。通过类比购房人优先权和建设工程价款优先权可以发现,国有土地出让金的优先受偿有一定的可行性经验可予借鉴。

三、国有土地出让金优先受偿的悖论

(一)行政行为的逆向选择

在房企破产重整案件的债权审查及确认过程中,如果国有土地出让金债权很有可能获得优先受偿的地位,而当这样的地位得到了国有土地行政管理部门即国有土地出让金债权人极大的内心确信后,土地行政管理部门将不会去提升自己在催缴国有土地出让金方面的行政效率,甚至在审查土地出让合同相对方自有实力以及控制土地交易市场风险等环节上也会出现行政低效。相反的,如果不明确地赋予国有土地出让金债权优先受偿的地位,那么土地行政管理部门将考虑到自身的履职风险,从而更加积极地催收国有土地出让金,甚至是对土地出让合同相对方进行更严格的审批,但更长远来说可能导致土地行政管理部门不愿主动向人民法院提起对房企的破产重整申请,而是被动地参与到房企破产重整程序中来。这种现象可称之为房企破产重整程序中行政行为的逆向选择。引起这一逆向选择的原因在于行政部门与法院之间的信息不对称[14]。

(二)过度保护下的维稳压力

前文论述中的社会公共利益的主体是不特定的多数人,并没有过多地考虑到对房企破产重整程序中其他债权人的利益保护。在其他债权人眼里,国有土地出让金毕竟直接表现为一种国家财政收入,若对其过分地加以保护,赋予其优先清偿的地位,那么在法律无明确规定的前提下,极有可能引发清偿顺位在其之后的其他破产债权的债权人之不满。这显然不利于房企破产重整中常见的维稳问题的解决。

四、国有土地出让金的债权清偿建议

根据前文的论述,目前想要完善破产法律层面的国有土地出让金债权显然是不合适的。一方面,国有土地出让金的优先受偿仍然存在一定的悖论,可能导致行政行为的低效,最终与优先清偿的立论相悖;另一方面,制度层面的完善往往需要大量的法律成本和行政成本,甚至需要大量的实证研究。如果通过现有的实践方案,能够使国有土地出让金债权优先受偿,同时能够使房企破产重整案件顺利推进的话,那么实践层面的建议则更加合理有效。本文由此提出如下清偿建议:第一,关于国有土地出让金债权的清偿顺位,建议放在税收债权和普通债权之间。因为购房人优先权、建设工程价款优先权和担保债权的财产特定化更为显著,国有土地出让金债权显然不适合放在这二者之前。而劳动债权和税收债权又无特定物作支撑,本文认为对国有土地出让金债权的保护亦不应对抗劳动债权和税收债权[15]。第二,关于国有土地出让金债权的优先受偿范围,建议限定在欠缴本金和国有土地使用权的转让对价中。在房企破产重整程序中,往往会引入战略投资人,投资人往往就国有土地使用权的转让支付一定的转让对价,当这个转让对价高于国有土地出让金债权时,应以欠缴的出让金为限对国有土地出让金债权予以优先清偿,当这个转让对价低于国有土地出让金债权时,则应以转让对价为限对国有土地出让金债权予以优先清偿。第三,关于国有土地出让金债权的确认及分配,建议建立三方协调机制。由于缺乏明确的法律规定,以上建议仅仅是多种方案中的一个,一旦无法得到某一方主体的认可,则不利于整个案件的推进。故应当建立司法、行政和第三方的三方协调机制[16],通过这个三方协调机制,淡化对国有土地出让金债权优先受偿的司法认定,通过事先协商的方式,保障在分配方案中能平衡多方利益,顺利通过债权人会议并最终得到司法确认。

五、结语

相较于普通破产重整案件,房企破产重整程序涉及的利益主体通常更加广泛和复杂,也出现了许多普通破产重整案件中所没有的债权类型,加之房企破产所产生的社会影响力通常较大,且破产房企的债务人财产相对集中,故对任何一个债权的审查确认都可能对各利益主体之间的平衡产生影响。所以对于国有土地出让金这种债权金额较大的债权的审查确认应当更加慎重。房企破产重整程序的推进往往有政府部门的主动参与,故也应当充分发挥协调机制的作用,平衡多方主体的利益,最终保障房企破产重整的成功并使得案件能够发挥良好的社会效应。

[1]本文仅对国有土地出让价款本金的进行分析,滞纳金、利息等不属于出让价款,不在本文的讨论范围内。

[2]参见李逍遥:《土地出让金在破产清算中是否具有优先受偿权》,载《中国土地》2017年第5期。

[3]参见郝武甲:《房地产开发企业破产案件中国有土地使用权出让金性质认定及清偿顺位探究》,载《国浩法律研究-公司证券版》2019年第8期。

[4]国有土地使用权出让合同,是指国家以土地所有者的身份将将国有土地使用权在一定期限内出让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。参见黄河、马治选、王志彬、李集合编著:《土地法教程》,中国政法大学出版社2005年版,第97页。

[5]行政合同的公开竞争原则是指行政合同一般应当在公开招标、投标,公开竞争的基础上订立。如前文引入的房企破产重整案中的A县规划和自然资源局就是在2013年通过发布公告的方式,将国有土地出让合同的内容及出让土地的位置、面积、用途、使用年限等信息公开发布,使潜在的合同相对方能全面了解其与国有土地行政管理部门签订国有土地出让合同的条件,而后潜在的合同相对方通过公平竞价的方式展示自己的优势和实力,获得签订该国有土地出让合同的资格。

[6]详见《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条。

[7]於忠祥:《基于土地经济学理论的土地出让金研究》,载《技术经济》2007年第10期。

[8]政府会往往根据国家或地方的有关政策对评估价格进行调整,形成出让底价;伴随着地方政府出台的一系列促进当地房地产开发的政策,这种价格调整行为在房企拿地中更为常见。

[9]参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条:“土地使用权出让金应当全部上缴财政,列入预算,用于城市基础设施建设和土地开发。”

[10]参见《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条:“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。”

[11]下文的“(二)实践依据:其他优先债权清偿经验的可行性类比”部分将对比详细阐明,故此处不予赘述。

[12]根据笔者查询的现有资料,2012年杭州金星房地产开发有限公司破产清算案为全国第一家“破产”的房地产开发企业,详见新闻。[13]详见《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第三条、第四条。

[14]需要说明的是,这里有关逆向选择的论述,文本作了一个假设,即假设行政部门为理性经济人;而实际上我们知道政府的行政行为并非完全的经济人行为,还有大部分是出于维护国家利益和社会公共利益而作出的行为。在房企破产重整实务中,土地行政管理部门或者是其他相关的行政部门愿意主动地参与到破产重整程序中来,其考虑更多的应当是社会公共利益这一因素。但这里的逆向选择仍然是存在的。

[15]若无破产程序保障,实现劳动债权的清偿和税收的完整收缴具有难度,而国有土地行政管理部门还可以通过及时收回该国有土地使用权的方式阻止损失的扩大,故文本认为不应当将国有土地出让金债权的优先受偿扩大至劳动债权和税收债权之前。

[16]这里的第三方不仅包括案件原有的其他债权人还包括引入的第三方投资人。

< 上一页1下一页 >

微信扫一扫   第一时间让您获取清算行业重磅新闻、学术观点——中国清算网公众号(qdhx123)!

免责声明:本网站旨在分享破产与重组行业相关资讯及业内专家、学者、律师的精彩论文和观点,文章内容并不代表本网站观点。如需要转载网站原创文章,请提前联系本网站及作者本人取得授权,并注明转自"中国清算网"。网站转载的文章是出于传递更多信息之目的,如无意中侵犯了哪个媒体、公司、企业或个人等的知识产权,请来电或致函告之,本网站在核实相关情况后将立即删除。通讯邮箱:343345761@qq.com,电话:15628863727
关于我们 | 人才招聘 | 帮助中心 | 联系我们 | 友情链接 | 网站地图 | 法律声明
null 中国清算网 All Rights Reserved.   null    
电话:null       地址:null      E_mail:null